摘要：《食品安全法》已于2009年 6 月 1 日施行。 由于我國相關法律制度的相對不完善, 給食品安全監管帶來了困難, 也使得食品安全存在較多隱患。 本文對中外食品安全監管法律進行初步地比較, 以增進對我國食品安全監管法律體系的了解。
關鍵詞：食品安全，法律體系，監管體系。

食品安全法律是整個食品安全體系的基石 , 健全的法律體系將決定食品安全體系的有效運作。我國食品安全法律由于尚存系統性和協調性缺乏的弊病, 難以應對現實生活中頻發的食品安全事件, 凸現了我國食品安全監管法律體系的不完善。 國外 , 尤其是歐美等發達國家的食品安全監管法律體系較為完善 , 在食品安全監管上積累了豐富經驗, 值得我國借鑒。
美國是世界公認的食品安全監管法律體系最完善的國家之一, 在建國之初就開始了食品安全方面的立法。目前 , 美國的食品安全法律法規體系包括聯邦肉類檢驗法令(FMAI), 聯邦食品、藥品和化妝品法令(FDFCA), 禽類產品檢驗法令(PPIA), 食品量保障法令和公共健康事務法令等。此外, 由眾議院制定的美國聯邦法典(CFR)是聯邦政府發布的綜合的永久性法規, 共分 50 卷 , 與食品有關的主要是第 7 卷(農業)、第 9 卷(動物與動物產品)和第 21 卷(食品與藥品)。
“9?11” 事件后, 美國又相繼制定了《動物健康保護法》、《公共衛生安全和生物恐怖應對法》 , 在法律中規定了一系列食品反恐的措施, 如建立國內外食品廠商登記制度等。這些法律法規覆蓋了所有食品, 為食品安全制定了非常具體的標準以及監管程序 , 對進口食品的認證、包裝、標識及檢測、檢驗方法作了詳細的規定, 構成了一張非常嚴密的食品安全保護法規網。
1980 年歐盟頒布實施了《歐盟食品安全衛生制度》 , 2000 年歐盟又發布了《食品安全白皮書》 , 將現行各類法規、法律和標準加以體系化 , 后又提出了“從田間到餐桌” 的全程控制理論 , 即把田間到餐桌的全過程管理原則納入衛生政策 , 使食品安全法律體系涵蓋了“從農田到餐桌”的整個食物鏈(包括農業生產和工業加工的各個環節), 強調食品生產者對食品安全所負的職責, 并引進 HACCP 體系, 要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。
近年來陸續制定了《通用食品法》、《食品衛生法》等 20 多部食品安全方面的法規, 具體包括 :《通用食品法》、《食品衛生法》、動物飼料法規以及添加劑、調料、包裝和放射線食物的保存方法規范。
還有一系列的食品安全規范要求, 主要包括 :動植物疾病控制規定 ;農、獸藥物殘留量控制規范;食品生產、投放市場的衛生規定;對檢驗實施控制的規定;對第三國食品準入的控制規定;出口國官方獸醫證書的規定;對食品的官方監控規定, 形成了強大的法律體系。
日本的食品安全監管的法律體系分為 3 個層次 :一是針對食品鏈各環節的一系列法律, 如《食品衛生法》、《JAS 法》等, 這些法律效力最高;二是根據法律制定并由內閣批準通過的政令, 如《食品安全委員會令》、《JAS 法實施令》等;三是根據法律和政令 , 由日本各省制定的法律性文件 , 如《食品衛生法實施規則》、《關于乳和乳制品的成分標準省令》等。
整個法律體系覆蓋了農產品生產環節、農產品流通環節、食品生產環節和食品流通環節。 值得提出的是 , 日本政府于 2003 年 5 月出臺了《食品安全基本法》 , 規定了食品從“農田到餐桌” 的全過程管理, 明確了風險分析方法在食品安全管理體系中的應用, 并授權內閣府下屬的食品安全委員會進行風險評估。
我國食品安全法律體也系可分為 3 個層次 :一是由全國人大及其常務委員會制定的法律 , 具有最高的法律效力 , 如《食品衛生法》等;二是由國務院根據憲法和法律制定的法規, 如《生豬屠宰管理條例》等;三是由國務院各部委及其他具有行政管理職能的機構根據法律和法規制定的規章, 如《食用菌菌種管理辦法》等。目前, 已經形成了《食品衛生法》、《農產品質量安全法》為主導 , 相關規章 、地方性法規、司法解釋為補充, 其他法律如《刑法》相配合的食品安全法律體系的基本框架。
由于全社會高度關注食品安全問題 , 歷久制定的《食品安全法》已經于2009 年 2 月 28 日十一屆人大常委會第七次會議通過并公布, 將于 2009 年 6 月 1 日開始實施, 這將更加完善我國的食品安全監管法律體系。這些法律、法規及規章從食品的生產、加工、流通以及進出口檢驗檢疫等不同角度以不同的力度保障了食品安全。

當下，我國食品安全監管法律體系的不足之處在于：
1. 法律體系缺乏系統性和協調性：目前, 我國在食品安全領域大約有 100 多個規章 , 還有 500 多個衛生標準, 法律法規數量不少, 但與歐美日等發達國家相比, 散亂、孤立 、缺乏系統性和協調性。目前正在施行的《食品衛生法》只涵蓋了食品安全領域的一部分 , 未能體現“從農田到餐桌”的全過程管理。
從具體內容來看, 《食品衛生法》和《產品質量法》在許多規定上都是重復的 , 而且這些規定也都是一些概要性的 , 針對性較差, 相互之間也不夠協調 , 這給執法留下了許多憂患和漏洞 , 經常出現針對同一違法行為, 不同執法主體依照不同執法標準 , 處理結果不一致的問題 。還有與食品安全相關的《農業法》、《產品質量法》之間不協, 存在食品衛生與產品質量兩套獨立而且規定不一致的法律, 導致在執法過程中執法人員無所適從 , 也使得法律法規的權威性和嚴肅性大打折扣。 新頒行的的《食品安全法》做了新的規定, 一定程度上克服了原有法律的弊端 , 如第四十三至第四十八條作了食品添加劑的相關規定。
2. 食品安全監管執法的過程缺乏規范化和持續性：我國在打擊假冒偽劣食品, 促進食品安全的執法過程中規范化和持續性有所缺乏, 沒有建立起食品安全監管的長效機制。 通常是在出現了重大食品安全事件之后, 由上級行政機關發布行政條文, 進行一陣風式的檢查和處理 。當這場風過后 , 打擊假冒偽劣食品的行動偃旗息鼓 , 在風頭上隱匿起來的制假造假分子又開始重新行動起來 , 制假造假再度泛濫。 這種缺乏規范化和持續性的打擊假冒偽劣食品的過程, 使得我國的食品安全問題難以擺脫“食品安全問題泛濫—打擊—食品安全問題暫時緩解 —再度猖撅 —再打擊”這樣的怪圈, 這將無法從根本上解決食品安全的問題。
3. 法律法規條款過于籠統, 缺乏可操作性：我國現行的法律法規中 , 一些規定比較原則和寬泛 , 定義不夠準確, 甚至有歧義 , 限制性法律規定也不清晰明確, 在實踐中也越來越多地暴露其不足之處。現有的大部分配套法規由于出臺早、標準低 , 不能適應新形勢下對食品安全進行有效監管的需要 , 如罰款問題 。還有些條文過于籠統, 而相關程序性規定和配套規定未出臺 , 致使難以執行 , 如《農業轉基因生物標識管理辦法》。 相關食品或食品鏈中某些特殊食品、重要環節等尚未制定具體的法律法規, 導致執法實踐中無章可循, 不能追究相關經營者的法律責任。
4. 缺乏自身完善和補充機制 , 適應新形勢的新法律條款顯得滯后:由于我國食品安全法規多為部門立法, 所以法律起草過程往往成了權力設定過程 , 于是在管理過程中不是從職責的角度出發, 而是從權力的角度出發 , 因此 , 各個職能部門缺乏對當今食品安全問題關注的熱情 , 只有出現如“三鹿奶粉事件”之類的重大食品安全事故時才引起足夠重視 , 嚴重落后于社會的發展 。如《食品衛生法》制定于 1995 年, 而新頒布的《食品安全法》也是經歷了從 2004 年 7 月開始起草至 2009 2 月 28 日正式公布, 前后持續將近 5 年的時間。
5. 食品安全監管體制缺乏統一性:目前 , 我國食品安全實行的是多頭分段管理體制 , 影響監管效果 。由于食品安全監管部門多 , 農業 、工商 、衛生、質監等十幾個部門均涉及食品安全監管 , 食品安全標準政出多門, 缺乏操作性 。各部門之間或者爭奪監管權 , 或者相互推諉監管責任, 最終造成監管不力, 問題難究。《食品安全法》規定:“國務院設立食品安全委員會”, 協調和指導食品安全監管工作 , 加強部門間的配合和消弭監管空隙。 但“食品安全委員會”只是作為一個“高層次議事協調機構”被寫入《食品安全法》 , 并明確“其工作職責由國務院規定” , 對該委員會的權責未作說明 。
6. 農村食品安全監管立法缺失:我國人口多數生活在農村, 長期以來的城鄉二元體制使得農村的食品安全監管長久處于被忽視的狀態。 近年來發生在農村的食品安全事件越來越多, 如阜陽劣質奶粉事件、“蘇丹紅”事件等 。農村食品安全事件的發生, 主要是因為農民衛生安全意識薄弱 , 傳統的生活習慣留下了不少食品安全的隱患, 許多地方尚未制定農村食品安全的配套法規, 而且沒有完善的基層執法管理體系, 導致農村食品安全問題日益增多。
國外食品安全監管法律體系對完善我國食品安全監管法律體系的啟示。
1.?? 健全食品安全監管法律體系：法律是保障食品質量安全管理政策實施和消費者食用安全的制度基礎。參照歐美日等發達國家的食品安全法律法規, 在我國現有法律法規基礎上 , 進一步修訂、補充和完善有關食品安全的法律法規和條例;加強與國際食品法典委員會(CAC)的合作與交流, 積極參與國際食品安全標準建立工作, 出臺有效的、切實可行的法規措施 。 依法管理農產品的生產、經營和進出口 , 監督農產品質量和安全性, 建立健全符合我國國情并與國際接軌的食品安全標準體系, 不斷提高我國食品行業在國際上的競爭水平。
2.??? 建立統一的食品安全監管體制：針對我國食品安全監管的多頭分段管理 ,借鑒歐美日等發達國家的先進經驗, 建立強有力的統一監管機制 。《食品安全法》決定“國務院設立食品安全委員會” , 關鍵是該機構的職能要明確, 要有權威, 要有較強的協調功能 , 把現在的多部門分段監管改為少部門集中全程監管 ,理順農業、質檢、工商 、衛生、商務、進出口 、藥監等管理部門的關系 , 明確職能分工, 細化各監管機構的職責 , 明確各監管機關的監管手段 , 使其有責有權, 能有效實施監管 。同時, 應由各級政府出面, 成立協調機構, 解決在現實生活中遇到的各種監管扯皮問題 , 在分工的基礎上進行相應的協調;各部門間要加強信息交流, 實現信息資源共享。
3.??? 加強自身完善和補充機制的建設：參照歐美日等發達國家的先進做法 , 根據我國國情, 在立法機構中組織成立有關食品安全的委員會, 溝通匯集各食品安全監管部門的意見 , 及時對現行法律進行必要的補充 , 使其更加完善 。對新的食品安全問題, 積極主動地制定相關法規條款 , 條件成熟時以法律形式固定下來, 提高這些條款的法律地位。 以此作為一種機制保持在立法機構中 , 可以直接避免食品安全監管中出現的法律空白, 利于監管機構操作。
4.??? 健全食品安全標準體系：我國作為農產品生產和消費大國 , 必須主動將國內標準與國際標準接軌, 建立起適應國際經濟發展的食品安全標準體系 。一方面 , 要建立健全國家標準、行業標準和企業操作規范3個層次的食品質量標準體系, 保證食品生產的安全;另一方面, 要建立健全食品質量安全檢測檢驗體系。我國農產品檢測和檢驗體系目前還比較薄弱, 現有的質檢機構數量與社會要求存在較大差距, 而且地區分布不均 , 必須加大投資, 增建高水平的檢測檢驗機構, 建立和修改有關食品安全的標準和檢測方法。根據我國現實和發展情況以及與國際標準接軌的能力, 對以往制定的低指標的標準進行修改, 對目前已經檢出的尚無標準的食品不安全因素盡快制定標準和檢測方法 。 加強檢測實驗室的建設 , 提高檢測水平 , 做到技術要求和法律權威相結合, 檢測技術支持法律實施, 使我國食品安全監督檢驗有法可依、有標準可執行、有實驗方法可遵循。
5.??? 完善懲罰性賠償制度：我國迫切需要完善懲罰性賠償制度。對于制造制售假、劣、毒食品坑害消費者的侵權行為, 除了要求行為人對消費者的實際損害進行賠償外 , 還應該給予嚴懲重罰, 以最大程度上地減少和杜絕這類行為。 對于那些給不法行為人提供便利的人, 除非他們能證明自己沒有過錯 , 否則應承擔連帶責任。《食品安全法》已在這方面作了新的規定, 但還需要加強假 、劣 、毒食品的認定及證據搜集工作, 否則嚴厲的懲罰性賠償制度將難以落到實處。
6.??? 推進農村食品安全監管立法進程：現行食品安全監管法律體系中 , 農村食品安全監管存在空白 , 為了健全我國的食品安全監管法律體系, 應在充分調查和研究基礎上, 逐步建立符合我國國情的農村食品安全監管的法律體系 , 以彌補農村食品安全監管的漏洞 , 強化農村地區的食品經營者和消費者食品安全意識 , 提高食品安全治理手段 , 進一步優化農村食品安全監管的模式。
總之, 我國食品安全監管的法律體系還有眾多的不完善之處 , 需要借鑒和吸取歐美等一些發達國家的經驗教訓 , 結合我國的實際 , 不斷建立和完善 , 使之能夠更有效地保障食品安全 , 為老百姓的身體健康服務。

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