一、企業外協用工的基本情況和安全管理現狀
        （一）企業外協用工的基本情況
        “外協用工”即協助企業生產和服務的外部職工，是指除與企業直接簽約用工外，企業與勞務派遣單位和外包或分包單位簽訂協議的用工，包括企業內部外協用工及外包或分包工程項目的用工（含有農民工、外委工、外包工、協力工、外用勞務工、勞務派遣工等）。企業使用外協用工的模式主要有兩種：一是企業內部使用的勞務派遣工，二是工程項目勞務外包（分包）用工。從20世紀90年代起，隨著我國市場經濟的發展，產業結構隨之調整，城鎮化進程加快，城鄉二元結構向一元結構發展，大量閑置的農村勞動力和城市待業人員開始自由流動，由此形成勞動力流動市場，外協用工勞動力市場在這時也迅速形成，成為企業用工的重要形式之一。外協用工主要來源于農村富余勞動力，也包括企業下崗分流人員、大中專畢業生以及專門人才，但在建筑、礦山、化工等高危行業，主要是農民工，他們幾乎占據了高危行業外協用工的60%以上，已經成為建筑、礦山、化工、冶金、制造、服務等各個行業企業的重要用工形式。
        （二）外協用工在社會經濟發展中的作用
        一是促進了我國市場經濟的形成和發展。市場經濟的發展促進了自由勞動力市場的形成，以農民工為主體的外協工群體為我國市場經濟的形成提供了充足的勞動力資源，逐步成為我國產業工人的重要生力軍。二是促進了我國城鎮化進程的加快。隨著市場經濟的快速發展，大量農民工涌入城市，以外協用工的形式，工作生活在全國各個城鎮，承擔起企業生產、城市建設和服務業等領域的繁重勞動。這支力量的形成和壯大不斷地促進了我國城鎮化的進程。三是促進了農村富裕勞動力的就業安置。外協用工模式由于其靈活性高，使用范圍廣，得到了社會和企業的廣泛接受和認同，使得企業能夠以外協用工的模式接納這一社會勞動力資源，在解決農民工進城務工就業問題的同時，也滿足了企業發展的需要。
        （三）企業外協用工的安全管理現狀
        外協用工在推動社會經濟發展中發揮了重要作用，得到了黨和政府有關部門的高度重視，政府在政策層面已經對農民工的安全生產及職業安全衛生加大了重視和管理的力度。在調研中我們了解到，大多數企業都在安全生產責任劃分、安全管理制度、安全管理方式、安全教育培訓、現場安全管理、勞動權益保障等方面形成了一套完整的制度體系，取得了積極的效果，也為進一步加強安全管理打下了良好的基礎，但也有部分企業存在安全責任界定不清，管理制度、教育培訓、勞動權益保障落實不到位等問題，需要進一步加強改進。
        二、企業外協用工安全生產管理存在的主要問題 
        （一）法律法規不適應外協用工的發展形勢
            有關法律法規對安全生產管理及勞動關系管理的規定，有些已經不適應企業安全生產主體責任的落實及勞務市場發展的需要。如：《安全生產法》明確規定了生產經營單位應當承擔的責任和從業人員的權利，但是對于勞務派遣這種“一工托二主”的用工方式，并沒有明確界定勞務派遣單位、用工單位的安全生產主體責任，因而在出現生產安全事故后，如何界定事故責任和賠償問題，缺乏明晰的、可操作性的法律依據。安全生產主體責任難以落實的問題，在建筑行業業務承包、分包中尤為突出。《建筑法》第29條規定：“建筑工程總承包單位按照總承包合同的約定對建設單位負責；分包單位按照分包合同的約定對總承包單位負責。總承包單位和分包單位就分包工程對建設單位承擔連帶責任。”第45條規定：“施工現場安全由建筑施工企業負責。實行施工總承包的，由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責，服從總承包單位對施工現場的安全生產管理。”法律雖然規定了施工企業的主體責任，但很多企業反映，在具體執行過程中遇到很大障礙，一旦發生生產安全事故，因分包單位經濟實力有限，傷亡職工家屬將總承包單位作為事故責任和賠償主體的情況普遍存在
        （二）安全教育培訓效果不夠理想
        一是外協用工流動性強，培訓教育難度大。由于外協用工的構成主體為農民工群體，流動性強，據調查，企業外協用工的流動率在30%以上。經過安全培訓的外協用工大量流失，既加大了企業培訓外協用工的成本和工作壓力，也增加了企業安全生產監管的難度。企業普遍反映雖然通過開展各種形式的安全教育培訓活動，取得了一定的成效，但是，單靠企業的力量無法解決目前工人普遍存在的素質和技能低的根本性問題。勞動力市場不能滿足企業要求的產業工人，在相當長時期內將是社會的系統性、結構性問題，是一項長期艱巨的任務，需要引起政府、社會、企業廣泛關注，并予以逐步解決。二是安全培訓投入不足，缺乏總體規劃。由于對外協用工的特點、發展趨勢及其安全生產管理的認識還不到位，有關政府、部門在外協用工安全培訓資金的投入上還沒有真正納入財政預算，在勞動預備制培訓、技能提升培訓、外出就業培訓、創業培訓等還缺乏統籌規劃和配套資金形成機制。部分企業雖然能夠落實安全費用提取的政策，但是提取的比例不高，用于安全培訓的投入更顯不足。三是監督制約機制不完善，安全培訓效果欠佳。外協用工勞動關系不穩定性和復雜性的特點，使其極易成為監管部門的監管盲區。政府相關部門監督檢查企業外協用工維權的問題比較多，檢查安全培訓工作的少。針對目前有些企業忽視、弱化外協用工安全培訓工作而產生的培訓“走過場”現象，培訓效果達不到預期要求的局面，政府監管部門還缺乏真正有效的監督制約機制。
        （三）企業自身安全管理水平參差不齊
        調研發現，各中央企業根據自身實際，探索形成了各具特色的安全生產管理制度和經驗，有力地促進和強化了對外協用工的安全生產管理工作。但是，企業對外包（承包）工程項目的安全生產監督、檢查，以及自身安全管理水平較低的中小型企業，特別是民營企業的安全管理問題較為突出。一是一些企業對外協用工的教育培訓、現場安全管理不到位，對承包工程項目則存在“以包代管”、“包而不管”的現象。二是注重攬工程、要效益、輕安全，大都不愿意在安全上添設備、作投入，在安全問題上存在僥幸心理；而發包企業對承包（分包）工程項目安全監督、檢查力度不夠，許多企業為了趕工期，對外包工程項目的安全監督“睜一只眼 閉一只眼”，對違反作業安全的行為熟視無睹。三是由于建筑市場競爭激烈，建設項目單價過低，導致安全投入不足。一些企業為了競得項目投標，一味壓低項目報價，縮減項目安全投入，忽視安全生產和對外協用工的安全保護。
        （四）市場準入門檻過低
        首先，勞務公司注冊資本過低，無法承擔相應安全生產責任，許多外協用工數量較大、安全生產風險度較高的企業，對《勞動合同法》中關于勞務派遣單位“注冊資本不得少于五十萬元”的規定提出了異議，認為勞務派遣單位注冊資本過低，不足以承擔相應的安全生產責任。按照法律規定，給被派遣勞動者造成損害時，勞務派遣單位同用工企業承擔連帶責任，而實際上一旦外協用工出現生產安全事故，勞務派遣單位無力承擔責任，用工企業就會成為經濟賠償責任主體。其次，承包（分包）商的市場準入標準不高，安全保障能力差。很多企業對不具備標準條件的承包（分包）商取得市場準入資格意見很大。《建筑業企業資質管理規定》（建設部令第159號）規定，建筑業企業資質分為施工總承包、專業承包和勞務分包三個序列，各個序列中按照工程性質和技術特點分別劃分為若干資質類別，各資質類別按照規定的條件劃分為若干資質等級，國務院建設主管部門負責全國建筑業企業資質的統一監督管理，省、自治區、直轄市人民政府建設主管部門負責本行政區域內建筑業企業資質的統一監督管理。不同地區隨著經濟水平和管理理念的不同，對這些資質審查、發放標準的掌握也不同，導致不具備相應條件的企業獲得了資質證書，造成建筑市場魚龍混雜，一些不符合資質要求的承包（分包）商進入市場盲目競爭，并且大打價格戰，壓低項目報價，既嚴重擾亂了正常的市場秩序，又無法保障工程（項目）的質量和安全生產，更無力保證外協用工的勞動報酬、安全防護及事故賠償，給外協用工的安全保障帶來很大隱患。 
  三、加強企業外協用工安全生產管理的對策措施與建議
        （一）進一步完善相關法律法規，明確企業主體責任
        建議在修訂《安全生產法》及有關安全生產條例時，增加兩項內容：一是依照《公司法》成立的勞務派遣單位，必須履行生產經營單位各項安全生產義務，落實安全生產相關責任。二是工程項目承包（分包）單位履行安全生產主體責任，發包單位履行安全生產監督檢查責任。同時，針對建筑施工、礦山、制造、服務等不同行業外協用工的特點，分別出臺與《安全生產法》相配套的安全管理辦法，細化用工單位、勞務派遣單位、發包單位、承包（分包）單位安全生產主體責任，便于企業實際操作中履行各自的安全生產責任。建議國家人力資源和社會保障部盡快起草制定《勞務派遣管理規定》，規范勞務派遣單位及市場，對機構設置、注冊資金、責任、義務、專業人員配備等提出具體要求，明確設立礦山、建筑、制造、危化、城建等不同行業的專門勞務派遣單位標準，設置不同的注冊資金要求，明確勞務派遣單位、用工單位對被派遣勞動者的安全生產權利、義務及其監督管理責任。
        （二）進一步嚴格資質審查，規范市場行為
        依照勞務派遣管理有關規定，嚴格勞務派遣單位資質審查，并征求安全監管監察部門意見，從源頭上保證勞務派遣單位具備履行安全生產主體責任的能力。建設主管部門，要嚴格審查企業資質申報材料的真實性，現場核查安全生產設備設施的符合性及施工人員資質等情況，使企業資質等級與相關規定標準相符合，真實可靠。整頓治理和淘汰不符合資質要求和違法違規的建筑施工企業，規范建筑市場行為。
        （三）加強日常監管，落實政府監管責任
        政府相關部門要強化依法行政的觀念，提高行政執法的能力和水平，加強對企業外協用工安全生產教育培訓、現場作業、勞動防護和工傷保險繳納等安全生產法律法規、標準落實情況的監督檢查，督促企業認真履行安全生產主體責任；強化對工程項目承包（分包）企業資質的日常監管，對違法違規的單位依法予以嚴厲處罰，優勝劣汰；指導并加強對勞務派遣單位管理人員安全生產法律法規、管理知識的專題培訓，提高其履行安全生產管理職責的能力。
        （四）企業要切實履行好外協用工安全生產管理主體責任
        用工單位在與勞務派遣單位簽訂勞務派遣協議或與承包（分包）單位簽訂勞務合同時，要按照《安全生產法》、《勞動合同法》、《建筑法》等法律法規規定，明確劃分各自的安全生產責任范圍并認真執行。一旦出現生產安全事故，嚴格按照協議或合同履行。無論是用工單位，還是勞務派遣、承包（分包）單位，都是生產經營主體單位，都應該從安全發展、科學發展的理念出發，按照《安全生產法》等規定，完善外協用工安全管理制度和內部管理協調機制，通過明確企業內部各職能部門的安全管理職責和相互制約的管理機制，落實各自的安全生產責任。
        發包企業應依據工程項目承包合同，加強對承包（分包）單位安全生產的監督檢查力度，建立聯合安全檢查制度，及時發現問題，消除隱患。承包（分包）企業應按照等級資質實際水平進行投標，杜絕因壓價投標而縮減安全生產投入現象，營造健康有序的市場環境，保證安全生產。
        （五）進一步加強外協用工安全培訓工作
        應按照《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》（國辦發〔2010〕11號）和國家安監總局《關于進一步加強農民工安全生產工作的指導意見》（安監總培訓〔2009〕19號）的要求，落實政府、部門、企業各自的安全教育培訓責任，重點是統籌規劃，抓好落實。各企業要切實加大外協用工安全教育培訓資金投入和管理力度，不斷完善培訓內容，積極探索有效的培訓形式，注重培訓的針對性和實效性；同時，把好培訓考核關，嚴格持證上崗制度，確保培訓的質量和外協用工安全素質的不斷提升，為安全生產持續穩定好轉奠定基礎。
        （六）加強現場安全管理，提高外協用工的安全保障
        現場安全管理是企業提高安全管理水平一個關鍵性的基礎環節。實現安全生產標準化作業是各企業加強現場安全管理的重要途徑和手段，也是預防控制風險、降低事故發生的有效辦法。一是各企業要提高現場作業人員的安全技能,規范現場作業人員按照操作規程標準化作業，并加強現場安全管理的監督和檢查；二是要做好施工項目安全技術交底，嚴格各工序工藝流程、操作技術、質量標準等過程控制；三是加強對外協用工安全保障措施的落實，保障防護設施的完善和防護用品的發放使用，依法為外協工辦理社會保險和高危行業安全生產責任保險；四是發動外協用工參與現場安全管理，把專業的職能管理與職工的“自我管理”緊密地結合起來，實現各崗位人員之間的相互監督、協調配合；五是堅持“以人為本”，獎罰結合，以激勵和教育為主，激發外協用工的主人翁意識，使之更加主動地關心企業的安全發展。