長期以來，安監部門大多是以“消防隊”、“萬金油”的身份出現在重特大事故發生之后、重大節日活動期間等時機場合的。之所以如此，是因為安監部門的地位、職能以及和其他部門的職責邊界劃分等始終沒有權威認定，自然也沒得到全社會的認可。有的把安監部門看成是專業監管部門，認為安監部門和消防、質監等部門一樣，不分行業領域，都對其安全生產的某些內容實施專項監管，如消防部門負責監管所有企業的防火安全，質監部門負責所有企業的特種設備安全。有的把安監部門看成是行業主管部門，因為按照“誰審批誰負責”的要求，安監部門對危險化學品、非煤礦山、煙花爆竹等領域實施安全許可，如同住建部門對建筑施工企業實施安全許可，住建部門就是建筑施工企業的行業主管部門，所以安監部門是危險化學品、非煤礦山和煙花爆竹等領域的行業主管部門。有的則把安監部門看成是綜合監管部門，因為《安全生產法》明確提出“行業主管部門直接監管、安全監管部門綜合監管、地方政府屬地監管”。也有人認為，安監部門集專業監管、行業監管和綜合監管于一身，對危險化學品等行業實施直接監管時是安監局，對其他職能部門和行業領域實施綜合監管時就是同級政府的安委會辦公室。更有甚者認為，無論職責內職責外，無論有沒有行業主管部門，只要涉及安全生產，安監部門都要管、都要問、都要負責。這就讓安監部門處于十分尷尬的境地，不知道自己是誰、管誰、管什么，自然進退兩難，有口難辯。

　　一、強化安監部門綜合監管職能刻不容緩

　　任何事物都是外部環境和形勢發展的產物。如生產安全事故是生產經營行為數量增加和形式變化的產物，安全監管部門是生產安全事故增加的產物。監管主體相對滯后于監管對象，既是行政管理工作的性質使然，也決定了監管主體所實施的行政管理工作必須具有科學性、規范性和長期性。在諸多負有安全生產監督管理職責的部門中，安監部門成立相對較晚，監管范圍、職責分工等一直處于調整變化之中，總體趨勢是監管內容越來越多，監管范圍越來越廣，監管任務越來越重。其實，在安監部門成立之前，全社會已經形成了較為穩定成型的安全監管格局，如公安消防部門負責防火滅火、質監部門負責特種設備、建設部門負責建筑施工等領域的安全監管等。隨著經濟社會形式的不斷發展變化，原有監管格局中的一些不適應、不兼容不斷放大、增生，尤其是一些引起社會廣泛關注的重特大事故的發生，使得安監部門應運而生。但安監部門成立以來，雖然被寄予厚望，希望能迅速解決原有監管體制下存在的所有問題，但地位、身份的尷尬和糾結，也說明了這種期望難以實現。安監部門同時承擔同級政府安委會辦公室職能，意味著安監部門要負責“兜底”，即其它監管部門管不著、管不了、管不好和不愿管的盲區、誤區，安監部門要無條件照單全收，這其實也正是成立安監部門的初衷。但權利和義務、職責和手段的嚴重不對等，使得安監部門有心無力，也無從發力。

　　安監部門冠以“安全生產監督管理”之名，顧名思義，是同時承擔監督和管理兩大職能。監督主要是指承擔的安委會辦公室職能，對相關職能部門進行調度協調。管理則是指對實施安全許可的非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金等領域的專項監管，這也是安監部門被認為是上述行業領域行業主管部門的原因所在。先拋開監督職能不談，僅實施安全許可的幾大傳統高危領域，依目前安監部門的人力、精力就疲于應對，加上近幾年適用范圍更廣的職業衛生和含糊不清的工商貿被納入安監部門監管范圍，巨大的究責壓力使得安監部門不得不把主要精力放在管理職能上，監督則大多由某內設機構兼職。

　　通過對近年來的大數據分析看，事故具有“三個90%”特征。即：90%的事故發生在非高危行業、90%的事故發生直接原因是人的違章操作、90%違章操作導致事故的是熟練工人。不難看出，經過多年來的大力整治，加上企業自身的重視和投入，高危行業的安全生產水平和意識相對較高，反而是那些“準高危”、“亞高危”行業事故高發多發，而這些企業往往是由建設、交通等部門實施許可的建筑、道路運輸企業，甚至是不需安全許可的食品、電力等企業。這些企業由于屬于傳統的非高危行業，其安全生產往往受社會關注度不高，在監管和投入等方面也顯不足，尤其是缺乏明確的監管主體和具有制約力的監管手段。但無論怎樣，當前安全生產形勢嚴峻的最主要原因是企業的安全生產主體責任不落實，單方面強化政府的監管主體責任而忽視企業自身，即便安監部門對相關高危行業的安全許可再規范、對漏洞和盲區兜得再細密，上述問題也不可能得到有效解決。

　　隨著安全生產相關法律法規的不斷出臺完善，尤其是中共中央國務院《關于推進安全生產領域改革發展的意見》、國務院辦公廳《安全生產“十三五”規劃》等的出臺，安全監管網絡已經基本構建完成且較為完善。這種情況下，誰來指揮、運用和協調這張網絡切實發揮作用，是更為現實而緊迫的問題。從當前情況看，安監部門無論是法律定位還是職能設定，遠不能擔此重任。近年來，要求設立安監部門之外的獨立安委會辦公室呼聲甚高，有的地方也進行了嘗試探索，雖取得了一些成效，但因涉及體制編制等不了了之。不少地方出現了用事故推動安監部門發展的“黑色幽默”。這種只注重問責不解決問題的做法不但治標不治本，更不利于安監和其他職能部門積極性的發揮。寄希望于安監部門能對同級別的職能部門實施有效綜合監管，當前的體制機制顯然勉為其難，減少管理強化監督，也是當前的安全生產形勢和安監工作性質對安監部門提出的必然要求。

　　二、安全監管格局不應過于程式化

　　當前，我們已經初步建成了“行業主管部門直接監管、安全監管部門綜合監管、地方政府屬地監管”的安全監管格局。在這其中，安監部門綜合監管是職責所系，地方政府屬地監管也被寫入法律條款。相比之下，行業主管部門直接監管的推進則異常艱難。其實，行業主管這個詞帶有較為濃厚的計劃色彩，而當今情況下，行業主管的色彩已經逐步淡化。當前企業主要有三種表現形式：一是有較為明確的行業主管部門。如建筑施工企業的行業主管部門是住建部門，道路運輸企業的行業主管部門是交通部門，學校等的行業主管部門是教育部門。二是行業主管部門較為模糊。如熱電企業，供熱部分屬于住建部門管理，發電部門則屬于經信部門管理，冬季既供熱又發電時則誰都管誰都不管，還有為數眾多的食品、服裝等企業，較難確定明確的主管部門。三是行業主管部門無法確定。占企業數量絕大多數的小微企業和新興經濟體，無法也不可能確定哪個職能部門是其行業主管部門。在這種情況下，單純強調通過行業主管部門實施直接監管來實現監管責任的層層傳導也就無從談起。隨著行政審批改革和建設服務高效政府步伐的不斷加快，行業主管的色彩必將更加淡化，使企業具有生產經營的更大自主性和選擇權，也是競爭日漸激烈的市場經濟的內在要求。

　　當前，各級對安全生產的重視和投入程度堪稱空前，不少地方都斥巨資購買社會服務為企業上門找問題查隱患，有的甚至將專家查隱患作為安全監管的主要形式。應該說，這些方式的采取的確為企業排查了大量問題隱患，為減少事故發生發揮了積極作用。但通過“三個90%”不難看出，我們投入的大量人力、物力、財力并未真正對癥下藥，尤其是對企業負責人和從業人員安全意識的提高作用不明顯。近年來，各級各部門都采取和開展了一系列大項活動，搞了不少“運動式”專項整治，在形式上可謂轟轟烈烈，但從實際效果看，都沒有真正觸及到安全生產的根本，那就是企業安全生產主體責任意識的實質性提高，甚至是能否認識到企業是安全生產的責任主體。如果這個問題解決不了，無論政府如何發力，無論幫企業排查多少問題隱患，都不可能從根本上解決實際問題，甚至這樣的活動和工作開展越多，可能起到的反作用會越大。

　　當前，各級對包括安全監管在內的行政執法工作提出了“雙隨機一公開”、“分類分級監管”等要求，《安全生產法》也明確規定：“縣級以上地方各級人民政府應當根據本行政區域內的安全生產狀況，組織有關部門按照職責分工，對本行政區域內容易發生重大生產安全事故的生產經營單位進行嚴格檢查。”這些都要求安全監管必須尊重安全生產的內在規律，不能過于固化、量化、程式化，即便如“行業主管部門直接監管”的管理模式，也必然會隨著經濟社會發展形式的不斷變化而變化。在這個過程中，政府也必然會由“大政府大作為”向“小政府大作為”再到“小政府小作為”轉變。

　　三、監管合力必須始終指向“兩個主體責任”落實

　　政府是安全生產的監管主體，企業是責任主體，落實兩個責任主體是一切安全生產和安全監管工作的著眼點和落腳點。《安全生產法》也明確要求建立“政府監管、企業負責、職工參與、行業自律、群眾監督”的工作機制。在這其中，政府監管要遵循“法無授權不能為”，企業負責則可以“法無禁止皆可為”。在法治環境下，企業自主行為不斷增加而政府監管日趨精簡是必然趨勢。所以，在一定程度上說，企業落實主體責任要遠比政府履行好監管主體責任重要而緊迫。

　　安全生產工作的隱性特征和生產安全事故發生的必然聯系，使得安全監管工作不應該用量化指標來衡量，但生產安全事故起數和死亡人數卻是各級安全生產考核評判體系的重要內容。雖然近年來該體系不斷調整完善，但用量化指標來考核評定無法量化的安全監管工作依然是絕對主體。正如失職要追責，但盡職卻無法免責，因為盡職的條件、范圍、標準等并沒有明確規定。這也造成了只要發生生產安全事故，分管安全生產的相關人員和安監部門人員就不可避免地受到責任追究，事故級別越高，追究的人員級別越高、處理越重。這種看不見卻無法掙脫的無形壓力使得各級不得不頻頻越位，面對企業安全生產主體責任不落實，不是通過加強監管來督促規范，而是“企業不急政府急、企業不抓政府抓”，通過頻頻開會、發文、大檢查等形式體現重視，也是希望以這些看得見的形式來規避責任。但即便如此，只要發生生產安全責任事故便對分管人員追責，使得“管的不愿管、干的不愿干”成為不爭事實。相比之下，有的企業正可以以“經濟下行壓力大”、“納稅招商大戶”等為由將安全生產順勢推給政府，甚至連發生事故后的賠償等善后也一并讓政府埋單，這不能不說是“兩個主體責任”的嚴重錯位。

　　當前，安全生產相關法律法規不可謂不完善，但這其中相當部分是重復和強調，有的甚至是有悖法律意志的一廂情愿。如有些地方出臺規定，將企業抓安全生產工作應該抓什么、怎么抓、抓到什么程度都一一予以明確，對違反規定的動輒搞“上限處罰”。如此，看似作為監管主體的政府煞費苦心，但實際上是喧賓奪主。試想，企業的性質、規模、特點各不相同，又如何能通過法律法規的形式實現安全生產的“標準化”、“統一化”。

　　對于企業來說，安全生產和企業的生產、質量、銷售等工作一樣，都應當屬于自主行為。就是說，在法律的約束規范內，企業對安全生產工作同樣要遵循“法無禁止皆可為”、“法有授權必須為”。當然，企業也必須要為這種自主的后果負責。如一家商店，在取得相關經營許可后，完全可以在合法的前提下自主選擇經營何種商品、采取何種經營方式。經營得當則商店獲利，經營失誤商店受損乃至倒閉，這無可厚非，也是市場經濟競爭的必然后果。安全生產工作同樣如此，企業在遵守相關法律法規基礎上，可以采取加大教育培訓力度提高全員安全意識杜絕事故發生，也可以投巨資進行技術改造甚至“機械化減人、自動化換人”來減少事故對人的傷害，這些方法措施只要能達到安全生產的目的，都不應該被硬性統一。只有讓企業真正把自己當成安全生產工作的“主人翁”，知道安全是自己的安全，真正調動起積極性、主動性去采取各種措施，而不是政府絞盡腦汁開會、發文、大檢查，“兩個責任主體”才能各司其職，各盡其能，安全監管工作才能回到理性、科學、規范的軌道，即便發生了重特大事故，也不至于人人自危又人心惶惶，才可能有條件、有心境、有目的的通過事故發現問題、剖析原因、制定措施，從而不斷堵塞漏洞，建成長效機制。