農產品質量安全監管的探討

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隨著經濟的發展、生活水平的提高，人們對食品質量安全的要求越來越高。目前，我國食品質量水平不容樂觀，有毒有害食品時有曝光，生豬“瘦肉精”、毒豆芽、毒奶粉等問題食品嚴重危害人們的身體健康。農產品質量安全是食品安全鏈條上重要的一環，根據《農產品質量安全法》和國務院[2004]23號文件關于食品安全監管職責分工規定，從田頭到餐桌的安全監管鏈中，農業部門主要負責初級農產品生產環節（即種植、養殖環節）的監管，承擔源頭把關的責任。農產品質量安全監管的主要依據是《農產品質量安全法》，該法明確了對農產品質量安全的監管過程是從農田到市場；明確了農業行政主管部門對農產品質量安全統一監管的主體地位，確立了監管體制與執法依據，對農產品質量安全實現全過程的控制和監管。
近幾年來，在區委、區政府的正確領導下，區農林局全方位開展《食品安全法》、《農產品質量安全法》的宣傳貫徹工作，履行法定監管職責，依法開展對農業投入品、農產品生產主體監管，加強農產品例行監測，強化措施，狠抓落實，切實提升農產品安全監管水平，有效規范農產品生產行為，我區地產農產品質量安全水平逐年提高，較好保障了全區初級農產品消費安全。
一、我區農產品質量安全監管基本情況
據初級農產品生產底數調查，目前我區蔬菜種植面積18000余畝，其中有種植大戶227戶，9個合作社，6個基地，2個公司。養豬大戶209戶，養殖規模69576頭；家禽養殖大戶32戶，養殖規模37萬羽；水果、茶葉種植面積共20397畝，種植戶1834戶；水產池塘、灘涂養殖面積6381畝，戶數370戶。農產品種養企業、專業合作社工商注冊主體155家，實行了重點監管，年監管數達到600家(次)以上。有農業投入品生產、經營企業及連鎖網點49家。
從近年來開展的例行監測和監督抽檢情況來看，我區地產農產品質量總體安全可靠。蔬菜監測合格率穩中有升，2008、2009、2010年分別為96.84%、97.02%和97.61%；生豬養殖環節“瘦肉精”檢出率連續三年為零，地產水產品和可食林特產品的監測合格率均在98%以上。目前大部分生產者的質量安全意識和安全生產技術都有了一定提高，農業投入品使用日益規范，甲胺磷、瘦肉精等違禁藥物經營、使用行為得到有效控制，農藥殘留超標情況逐年好轉，近幾年來全區未發生初級農產品質量安全事故。
???? 1、健全監管網絡，落實監管責任
近年來，區農林局加強對農產品質量安全管理工作的組織領導，成立了由一把手為組長的農產品安全管理工作領導小組，加快了農產品質量安全監管體系的建設。在隊伍建設方面，結合農業公共服務體系建設，我局在農業綜合執法大隊增設農產品安全監管科，局各相關科、站確定專人負責，各個街道（鄉鎮）在原農村綜合服務中心基礎上增設農產品質量監管站，明確農產品安全監管員，在重點村落實了農產品質量安全協管員，建立了局、站、街道（鄉鎮）和村的多級監管網絡。
在責任落實方面，制訂了《區農林局食用農產品質量安全管理職責分工》，按照局各科、站的職能，對職責范圍、責任內容和責任追究進行了規定和明確。將工作任務細化分解，每年由局一把手與各科、站和街道鄉鎮農業科、辦負責人簽訂工作責任書，落實監管任務。
2、加強檢驗監測，提升監管實效
區農林局以農產品質量安全檢驗檢測體系建設為抓手，明確監測任務，積極配合上級業務部門，抓好農產品質量監測工作。為提高監測覆蓋面和時效性，在農林局和街道鄉鎮建立了1個畜產品安全監測室和10個蔬菜農殘速測點，配置速測和自檢設備，加強蔬菜的農殘檢測和生豬瘦肉精檢測。同時，采用服務外包形式，委托有資質的檢測單位開展定量檢測，擴大檢測項目，提高監測準確度。為加大監測力度，我局將生產基地農產品的例行監測范圍從生產基地向散戶、批發市場和農貿市場延伸，突出重點季節、重點環節和重點產品的定期、定點監測。對檢測不合格產品，追溯源頭，采取法律、行政及經濟等手段進行處理整改。
同時，試點追溯體系建設，區農林局從2010年底開始啟動農產品質量追溯體系建設，明確了工作目標和思路，首批確定了2個農產品標準化生產基地為試點單位，建立健全相關制度，逐步推廣建設。
??? 3、加強行政執法，強化源頭監管
農業行政執法是農業投入品和農產品質量安全的重要保障。近年來，組織開展了系列農業專項執法、農產品質量安全專項整治等行動，
如“小農資整治與規范”、“農產品質量安全整頓”、“違法添加非食用物質和濫用添加劑專項整治”、“農產品質量安全專項整治”等整治活動。同時，在農藥、獸藥等投入品使用高峰期間如夏、秋季加強日常監督管理。通過專項集中整治和日常監管相結合，引導農藥、肥料等農資店建立連鎖經營模式，實行規范經營，嚴厲打擊銷售經營高毒禁用農藥和假劣農資行為，確保農產品生產源頭安全。
加強農產品生產環節監管，統一印發農產品生產記錄本分發到生產戶手中，規范農事操作的記載，并利用現場監管、技術培訓等，加強督促指導，不斷規范生產行為。
??? 4、推進標準化生產，提升質量安全
近年來，區農林局積極推廣實施農業標準化生產和無公害、有機和綠色食品“三品”認證，開展優質安全農產品生產技術指導，推廣昆蟲性誘劑、殺蟲燈、防蟲網等病蟲害綜合防治等技術，初步構建了一套涉及產前、產中、產后安全標準體系，將科學使用農業投入品、降低農殘等措施具體化、規范化和簡單化，使農戶在生產中有標可依，有章可循。通過大力培育農業龍頭企業、農民專業合作社等現代市場主體，發揮他們作為農業標準化推廣的有效載體作用。目前已創建區級農產品標準化示范基地9個，市級農業標準化基地2個，實施農作物病蟲害綜合防治工程3.29萬畝，起到了較好的示范帶動作用。
??? 5、加大宣傳力度，提高安全意識
利用網絡、報紙等傳播媒介和農技下鄉及普法教育等平臺加強宣傳，多層次、多形式開展《食品安全法》《農產品質量安全法》宣傳貫徹活動，組織開展農產品安全生產技術培訓。為提高宣傳的針對性和效果，向消費者和農產品生產者編印發放蔬菜種植生產基本知識、畜禽養殖基本知識、水產養殖基本知識和《農產品質量安全法律法規匯編》等技術和宣傳資料，做到生產者、經營者和消費者的同步宣傳。針對產業基地實際和群眾需求，重點開展科學種植養殖和安全用藥培訓，提高標準化生產水平。近三年來舉辦各類農產品質量安全培訓58期，參訓3100人次。
二、農產品質量安全監管實踐存在的問題
1、農產品定義的范圍不明確
確定農產品的范圍非常重要，這涉及到各部門劃分管轄范圍，避免重復管轄或者漏管。按照《農產品質量安全法》第2條規定：“本法所稱農產品，是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。”該定義將農產品界定為“初級產品”，但對何為“初級產品”并未釋明。現在的問題是，農產品與工業品的界限有時并不是那么清楚，工業加工和農產品生產環節的加工不易區分。許多農產食品在收割、分揀和包裝的過程中，必然要涉及到初級加工。例如，茶葉的烘干，牲畜的屠宰，捕撈后冷凍的漁貨，果蔬的包裝儲存等，哪些屬于工業上的加工，哪些屬于農業上的加工？目前最典型的是豆芽生產的監督管理，幾個部門都管不好一顆豆芽菜，原因就是產品定義不清，導致監管職責不明確。
2、職責交叉的環節分工不明確
農產食品生產和消費要經過一個完整的鏈條，包括生產（種植、養殖）、加工、運輸、貯藏、銷售、烹飪等環節，從農田到餐桌。其中任何一個環節都可能產生對食品的污染，造成農產品的不安全。實踐中各行政機關按照2004年國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》（俗稱“23號文件”）來進行分工，即按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式。該規定雖然簡單明確，但實際效果卻未盡人意，我國農產品安全監督體制條塊分割問題十分突出，在管理體制上往往形成部門職能交叉的模糊地帶，最容易出現質量安全問題。執法中各部門職責交叉，都可以執法，但界限和責任又不很明確，很容易出現執法真空和推諉的情況。
3、部分農產品質量安全標準不完善
目前農產品質量安全標準的界定還不夠完善，農產品質量安全標準體系包括哪些類型的標準和哪些級別的標準，以及它們之間的適用原則，實際工作中參照標準不統一。在農藥殘留國家標準，有很多農產品沒有對應的檢測標準，比如目前常用的殺菌劑腐霉利，經常檢測到藥物殘留，但國家標準里沒有相應的葉菜類蔬菜的殘留標準，而只有茄果類蔬菜、黃瓜以及韭菜的殘留標準，而這三者之間的標準值差距很大，很多時候葉菜檢測結果參照茄果類蔬菜就是合格的，參照韭菜的標準就超標了，這給監管工作帶來困惑。
4、散戶生產主體難約束
《農產品質量安全法》對農產品生產企業和專業合作組織的違法行為有具體的規定，而對家庭散戶生產中的違法行為缺乏約束機制。我區農產品的生產主體是數量龐大的種植、養殖散戶，而且外地人租地種養殖的比例越來越大，人員流動大，生產隨意性大，存在質量安全隱患。此外，有一部分工商登記主體，實際上也是散戶生產，根本做不到企業化生產的要求，其登記的目不是為了生產需要，而是為了征用賠償。對于農產品生產散戶，其數量多且相對弱勢，在依法監管上存在處罰難、執行難的問題，需要法律法規方面制定相應細則。
5、監管力量和技術支撐不足
農產品安全監管工作任務量大面廣，而局農產品安全監管科和鄉鎮農產品安全監管站也只是增掛牌子、明確職能，沒有編制人員增加，監管隊伍一直是幾個兼職人員，分別對應多個業務主管部門，有限的監管力量難以應付日益繁重的監管任務。
農產品安全監管涉及面廣，專業性強，基層管理還缺乏有效的技術支撐，農產品質量檢測與實際要求差距較大。目前比較常用的監管手段就是抽樣監測，包括快速檢測、定性檢測以及定量檢測。快速定性檢測項目少，誤差大，可能導致誤判，損害被檢測者的利益，難以全面評定農產品安全。而定量檢測時間長，費用高，時效性不強，由于農產品的流通很快，等檢測結果出來時農產品早已銷售出去并可能已造成危害，檢測結果往往只能作為事后警告或責任追究的依據。
另外，縣級以上人民政府農業行政主管部門對不符合農產品質量安全標準的農產品只能查封、扣押，不能采取其他處理手段，而農產品很多都是鮮活產品，比如蔬菜，不及時處理就會爛掉，而生豬圈養需要花費大量人力物力，以上這些經濟損失或經費由誰來負擔，在執法實踐中都很難操作。
6、生產的規模化、組織化程度低，標準實施進度慢
目前，我區農產品生產分散、規模小、隨意性大、組織化程度低，種植、養殖戶年齡偏大、文化程度低，且多數蔬菜種植和畜牧養殖戶為外地農民，流動性大，培訓和管理缺乏連續性，同時，一些生產者對農產品質量責任意識、安全意識比較淡薄，標準化措施得不到有效貫徹和執行。另外，工業化發展迅速，對土地的需求日益增大，征地拆遷力度很大，許多農業生產戶無法制訂生產長期規劃，很難形成規模化的生產基地，這很大程度上制約了農業生產標準化、規模化發展。
7、市場準入制度不夠健全，質量問題追溯難
初級農產品實行市場準入的種類少，除了豬肉等個別農產品實行了市場準入外，許多初級農產品沒有產地證明或未經質量檢驗便進入了市場。農貿市場蔬菜農藥殘留檢測的水平還較低，市場準入機制還有待進一步完善。此外，我區還有很多路邊小市場，銷售的農產品來源很難監控，銷售者和消費者以外來流動人員為主，追溯問題很難。
農產品生產檔案制度和標識管理還不到位，農產品質量追溯還不能真正付諸實施，尤其對于那些散戶生產、品牌市場知名度還不高、生產規模不大的農產品，一旦出現質量安全問題，消費者難以進行質量追溯以維護自身應有的權益。
三、加強農產品質量安全監管的建議
1、明確定義農產品范圍
“農產品”是《農產品質量安全法》的首要概念，初級加工的農產品是否納入《農產品質量安全法》規范，關系到農產品質量安全監管范圍。很多情況下，對農產品的初級加工屬于農業生產的一部分，所以應當明確“初級農產品”和“初級加工的農產品”的定義。例如豆芽生產，是對豆子的再加工還是新的農產品生產，必須要法律法規來明確界定。因此，對初級農產品做進一步明晰，可以從農產品的種類、具體的生產方式和初級加工方式等三方面加以明確。
2、完善農產品質量安全檢測標準
農產品質量安全標準及體系是農產品質量安全監督管的核心，需要有統一、權威的食品質量安全標準和檢驗檢測體系。首先，要根據生產發展的實際情況，不斷修訂完善農產品質量安全檢測標準包含的級別和種類，從而擴大標準的適用范圍；其次，根據農產品標準的特點及負責農產品質量安全監管的實際，確定一個起草制定農產品質量安全標準的主體，統一農產品的定義及檢測標準；再次，農產品質量安全標準應當及時向社會公布，讓這些標準家喻戶曉、讓廣大農產品生產者廣泛采用。
3、完善農產品質量安全監管體制
有效的農產品安全監管體系應該以清楚、合理、科學的職責分工為基礎。事實上，包括美國在內的世界各國農產品安全監管也是由多部門共同完成的。這說明問題的關鍵不在于是否多頭管理，而在于部門之間是否有合理而明確的分工。而我國目前存在的問題恰恰就在于部門分工不明確，時常出現扯皮現象，食品安全管理中出現漏洞和脫節現象一再說明了這一點。必須從國家層面到地方政府，理順管理體制，借鑒國外先進的管理經驗，真正實現“全國統一領導、地方政府負責、部門指導協調、各方聯合行動”的食品安全工作機制，真正建立起有效的食品安全控制體系。
4、創新監管執法手段
在法律法規中要明確快速檢測可以作為執法的依據，最大限度防止不符合農產品質量安全標準的農產品流向市場，保障公眾的消費安全。也許有人認為這樣做可能損害被檢測者的權益，其實大可不必擔心，只要法律上給被檢測者提供相應的救濟途徑就可以保障其權益，比如可以規定：農產品生產者、銷售者對檢測結果有異議的，可以自收到檢測結果之日起五日內，向農業行政主管部門申請復檢；復檢不合格的，復檢費用由申請者承擔。
另外，細化農業部門對不符合農產品質量安全標準的農產品的處理措施和程序。農業部門除有權查封、扣押外，對于那些被生產經營者遺棄的農產品，可以采用拍賣、變賣等方式按照法定條件和程序予以處置。
5、建立健全農產品責任追溯制度
為了解決日益嚴峻的食品安全問題，有必要建立健全農產品責任追溯制度，對違反農產品質量安全責任的行為應當加大處罰力度，提高處罰上限，這樣才能起到更大的威懾作用，從而更好地規范農產品生產經營者的行為。
我國的農業尚不發達，農業生產者和經營者具有規模小和分散性強等特點，責任追溯難度較大。對農產品致人損害采用無過錯責任原則之外，還需要規定一些免除責任的法定情形，比如 “1.未將農產品投入流通的；2.農產品投入流通時，引起損害的缺陷尚不存在的；3.將農產品投入流通時的科學技術水平尚不能發現缺陷的存在的”。規定上述法定情形不僅可以更好地確定農產品生產經營者的責任，而且可以敦促農產品生產經營者為了避免承擔法律責任，而在農產品生產、經營中積極主動地進行農產品信息的記錄、收集，從而保障了農產品可追溯制度的建立和實施，真正預防農產品質量安全事故的發生。
6、加強農產品質量安全信息的公布流通
由于我國的食品安全信息管理起步較晚，信息披露存在種種弊端：信息采集能力不強、風險分析困難、信息披露體制不順、共享機制不完善等，農產品質量安全信息的缺失或不對稱給農產品質量安全監管工作帶來重大影響。
首先要打破目前相關信息的部門分割現狀，建立健全信息收集、整理、分析和交流的共建共享機制，統一協調的農產品質量安全信息監測、通報和發布，實現監管信息互聯互通和資源共享。
其次，可以將農產品質量安全狀況信息的發布權授權給下級人民政府農業行政主管部門。設立此點的目的主要是為了擴大農產品質量安全信息的發布主體，加強信息流通的時效性。
最后，要明確農產品質量安全信息發布的具體內容和程序。農產品質量安全信息必須由政府部門公布，完善信息披露的程序制度，確保農產品質量安全管理工作信息更透明，杜絕信息壟斷，給社會公眾更廣泛的知情權。