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???????為了實現(xiàn)應急管理行政體制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地減小各類突發(fā)事件和危機事件帶來的沖擊和損失的目標，我們在分析現(xiàn)行體制問題、借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出進一步完善應急管理行政體制的思路。完善應急管理行政體制應該堅持這樣的基本原則：預防為主、預防與應急相結(jié)合；注重效率；有利協(xié)調(diào)；循序漸進。基本思路是加強和完善一個應急辦協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的綜合應急行政體制。這種模塊化的行政管理體制有充分的彈性，有利于應急管理行政體制的逐步完善和及時調(diào)整（增減）。這也是從其他國家應急體制建設(shè)中取得的經(jīng)驗。?

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????????1.政府應急辦與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在職能劃分上要各有側(cè)重，避免交叉，分工明確協(xié)調(diào)互補?

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???????以議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為主體、依托專業(yè)部門的應急管理反應機制已經(jīng)比較成熟。這是當前我國政府職能分工的實際。充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，有助于實現(xiàn)行政成本最小化和行政效率最大化目標。要加強和鞏固議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在危機中的統(tǒng)一指揮和應急處置職能，要在政府層面上解決議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在事前的協(xié)調(diào)能力不足問題，以確保議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性和指揮權(quán)。但是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)沒有涵蓋所有的危機，在危機處置中的職責參差不齊，在危機預防和善后處理方面缺少權(quán)威性，設(shè)立應急辦是必要的。應急辦尤其應該致力于發(fā)揮自己在危機預防和善后處理中的權(quán)威性，還應該致力于管理目前沒有機構(gòu)負責的危機，必要時可以協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導直接處置。應急辦的設(shè)立不能替代議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不能另起爐灶，不能重復建設(shè)。中央編辦關(guān)于設(shè)立國務(wù)院應急辦的批復中對應急辦的職能規(guī)定是恰如其分的。國務(wù)院應急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能應該明確和完善。要以中編辦的批復精神為依據(jù)，進一步調(diào)整和劃分各議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能。在常態(tài)由應急辦綜合協(xié)調(diào)多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實施應急管理；在危機時刻由指揮部行使指揮和處置權(quán)，或者按照預案處置危機。?

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?????????2.各級政府應急管理辦公室（應急辦）應當逐步完善和加強?

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???????隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深化，應急行政管理的重要性日益增強，行政資源需要及時重新分配并適當向應急行政體制傾斜。把應急管理機構(gòu)作為事業(yè)單位、讓其承擔日常性意外事件處置指揮中心的做法，可能會矮化應急管理職能，削弱政府應對重大突發(fā)性事件的能力。由于各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度和潛在危機不一樣，各地的應急行政管理體制也可以有所不同，對編制、級別等行政資源的分配也不宜做出硬性規(guī)定，而應該讓各地各級政府自行決定。但各級政府應急辦人員編制要充實、落實，級別應該明確。為了提高應急管理機構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力，國際上常見的做法是將應急管理機構(gòu)的級別作適當?shù)奶嵘＿@一做法值得我國借鑒。我國正處在經(jīng)濟高速發(fā)展、政府管理體制深刻轉(zhuǎn)型時期，很多災害是跨地區(qū)、跨部門甚至跨國界的，也是難以預測和控制的。專業(yè)處置機構(gòu)的職責不可能涵蓋所有潛在的危機。國務(wù)院應急辦成立后，一些部門沒人管、政策管不了的應急工作有向應急辦集中的趨勢，應急辦協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導直接處置危機的工作量增加，各議事協(xié)調(diào)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作加大，保證國務(wù)院應急辦的編制充足和協(xié)調(diào)權(quán)威就顯得更為重要。因此，在中央層面建立一個級別較高的辦事機構(gòu)是必要的。?

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????????3.應急辦的設(shè)置應依托于該級政府的辦公廳?

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?????????我國應急管理行政體制的生命線在于其協(xié)調(diào)能力，而目前各級政府都以辦公廳作為其協(xié)調(diào)樞紐，依托辦公廳設(shè)置應急辦有利于保證協(xié)調(diào)的權(quán)威性、低成本，同時由于貼近危機發(fā)生時作為決策中樞行使指揮權(quán)的行政首腦，有利于提高應急工作的效率。中央編辦明確規(guī)定，國務(wù)院應急辦“負責協(xié)調(diào)和督促檢查各省（區(qū)、市）人民政府、國務(wù)院各部門應急管理工作”，“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導處置特別重大突發(fā)公共事件”。這些職能的履行和發(fā)揮與其機構(gòu)設(shè)在政府辦公廳是緊密相關(guān)的。另外，與辦公廳的日常職能結(jié)合有利于應急辦隨時對危機源、應急資源有準確的把握，增強與相關(guān)部門的溝通和聯(lián)系，提高協(xié)調(diào)的效率和權(quán)威性。假如政府應急辦與該級政府辦公廳分設(shè)，那么即便給予應急辦較高的級別、配備較強的干部和較多的人員，由于實際上形成了兩個貼近政府首腦的樞紐，日常工作的交叉和沖突難以避免。應急辦平時工作的權(quán)威性會打折扣，進而影響常態(tài)管理與應急管理的有效切換。?

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????????4.對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議制度進行分類，進一步明確應急行政管理體制的邊界?

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????????有必要按照與應急管理的關(guān)聯(lián)度對25個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度作合理的分類和調(diào)整。與應急管理關(guān)聯(lián)度高的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度應該納入應急管理行政體制，增強與應急相關(guān)的專業(yè)協(xié)調(diào)能力，由應急辦聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)；其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議則應該明確歸為政府的常態(tài)管理體制，由辦公廳（室）內(nèi)的其他部門聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。?

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（國務(wù)院發(fā)展研究中心“應急管理行政體制建設(shè)研究”課題組，課題組負責人：孫曉郁，課題組組長：蔣省三，課題組成員：孫蘭蘭、林家彬、吳蘇燕、蔣希蘅、吳慶，執(zhí)筆：蔣省三、林家彬、吳慶）