健全食品監管機構問責制。除了從根源上解決食品監管地方保護主義的誘因，還需要配合問責制來強化。問責制作為提高政府公信力和執行力的重要制度工具，形成了黨政一把手為第一責任人，分管領導為第二責任人，主管部門領導為直接責任人的責任制度。嚴厲懲處失職、瀆職的工作人員，使其因失職、瀆職行為付出沉重代價。如此，才能促使各職能部門及其工作人員不斷提高職責意識，強化監管工作力度，在更大程度上保障食品藥品質量安全，切實維護廣大消費者的合法利益。
　　近幾年來，每一次重大食品安全事故都伴隨著大規模的問責“風暴”，但是食品監管失職、瀆職現象仍舊屢見不鮮，可見問責制并沒發揮應有效力。同體問責是當前我國問責制的制度設計模式，這種問責模式導致以下問題：
　　一是同體問責主體設置單一，缺乏制衡。當前問責制主要是行政系統內的自上而下的問責，對體系中高層領導往往缺乏有效問責。領導是勇于承擔責任，還是有意規避責任，完全取決于領導的個人覺悟和修養。往往是權力越大，責任越小，而權力越小，責任越大，出現“替罪羊”，甚至受到同情。
　　二是問責范圍較窄，啟動隨意。同體問責易形成問責的內容狹窄，問責的范圍僅僅鎖定在重大事故、媒體曝光、上級指示等有重大社會影響的。如2004年“大頭娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒體的廣泛報道，引起領導重視，安徽阜陽市市長、兩位副市長、四位副局長被問責，相關責任人有47人被刑拘。事件雖然集中爆發在安徽阜陽，但在內蒙古、海南、陜西、甘肅、四川、山西、廣東、重慶、黑龍江等省都有類似的事件發生，因媒體曝光不足，影響不大，問責也不到位。由于問責消極被動，沒有常態化，大量碌碌無為的“庸官”的“懶政”（不履行職責、行政不作為）沒能受到問責。在我國已有相應食品添加劑使用標準的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韓國、香港特區紛紛在中國水產品中檢測出孔雀綠超標，對于這樣的監管檢測失職，問責沒能到位。
　　三是問責力度較弱、流于形式化。同體問責中，同一行政系統內部的上下級之間關系復雜、利益緊密相關，受到利害關系、個人感情等因素影響，在一定程度上存在著避重就輕、有意袒護和息事寧人的現象，以引咎辭職、組織處理、行政處分的方式來規避法律責任，使問責力度被削弱，待風頭一過，又可以東山再起。
　　四是問責官員復出失范。官員復出迅速快捷，復出程序暗箱操作，不征求民眾意見，不考慮民眾感受，少不到一年，多則四到五年。譬如，因“三鹿事件”問責的官員中，質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱早在2008年就已調任安徽省任出入境檢驗檢疫局局長。河北省農業廳原廳長劉大群在2008年11月復出后任邢臺市市委副書記，并在2009 年1月當選邢臺市市長。這兩位官員因問責而“下臺”的時間都沒有超過一年。2008年9月22日，質檢總局原局長李長江引咎辭職。2009年12 月24 日，李長江以“全國掃黃打非辦公室專職副組長”的身份赴江蘇視察指導工作。2010年初，李長江增補為全國政協委員。2010年3月2日全國政協十一屆三次會議新聞發布大會發言人趙啟正針對記者的質疑時是這樣回復的：“李長江在政協當中可以應用他在工作中的經驗和建議，在我們政治協商，民主監督、參政議政中能夠做相應的貢獻，所以第八次常委會任命他為十一屆政協港澳臺僑委員會副主任，這個經過大家討論，大家都是同意的。”因為“大家”同意了，就沒問題了，至于老百姓同不同意，則無關緊要。同體問責模式中，同一個體系內的上下級之間、平級之間很容易“互相體諒、達成一致”。復出暗箱操作，不公開不透明，公眾是最后一個知道。那么這些例子給予其他官員這樣的導向，工作做不好不要緊，如李長江這般惡劣的食品安全事故第一負責人，隔個一年半載，照舊可以高管厚祿，功成身退。這種同體問責模式下的問題官員復出高比例化、神秘化、迅速化、高位化，使得問責制形同虛設。這是問責制沒能起到威懾作用的關鍵原因。?? 　　著名學者亨廷頓指出，責任原則是民主政治的核心，責任原則要求說明真相并堅持“人民不必為更大的善做出犧牲； 他們的苦難都應昭諸天下，而且國家及其官員造成這些苦難的責任必須得到澄清，權力的授予必然伴隨著責任的規定。”③但是，“在組織一個人統治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。”④問題是政府單純依靠自己的力量能管理好自身嗎？僅從同體問責模式來看，答案是否定的。完善食品監管問責制，打破同體問責模式的局限，最佳的選擇路徑是構建我國公眾參與的行政問責制。這里的公眾包括社會團體、新聞媒體和人民群眾。公眾在食品安全這個和每個人息息相關的問題上具備強烈的問責意愿，大量食品安全事件都是由媒體揭露和群眾舉報的，又由于他們是食品安全法律制度、政策的受眾，他們也最有發言權。將公眾納入到問責模式來，參與問責過程的全部程序，既可以將民意帶入社會治理中，增強民眾對行政問責制的信賴，也可以構成有效制衡，克制同體模式中的問責腐敗。
　　公眾參與行政問責法律化、制度化是實施的前提和保障。雖然我國憲法為公眾參與行政問責提供了根本的制度保障，但是具體法律制度并不健全，必須用法律、法規對公眾參與問責制加以明確規定。用法律規范的形式對公民參與的內容和形式予以確定，公眾有權參與問責過程每一個環節，包括問責啟動、調查、處理、被問責官員申辯、被問責官員復出等程序，并明確公民在每個環節中的各項權利，比如知情權、表達權、決議權、監督權、聽證權、救濟權等權利，切實保障公眾參與的法律效力。例如在啟動程序中，符合啟動標準，公眾即可以提起啟動，而不必依賴于領導批示和社會影響，如在“鎘大米”事件中，至今不見追究有關官員的監管責任，此時，公眾可以依據一定的程序，啟動問責制；在調查、處理和復出程序，公眾的參與可以減少行政系統內部的“官官相護”，在復出程序中，公眾享有被問責官員處分期內表現的評價權和被問責官員復出和晉升的決定權。
　　建立健全食品監管公眾參與制。打破食品監管的地方保護主義，除了從根源上轉變盲目以經濟建設為中心，健全食品監管問責制以懲前毖后，還需要加強事先的防范，健全食品監管公眾參與制則是最佳路徑。食品監管的地方保護主義由來已久，官商經濟共同體的瓦解非一朝一夕之功，必須在食品監管的過程中納入公眾的監督制衡力量。
　　第一，匡正公眾參與食品監管的主體地位。公眾參與社會管理不應停留在形式上、口號上，也不應停留在舉報、被征求意見等輔助性工作上，而是要確立公眾參與食品監管的主人翁地位，在理念和制度安排上彰顯公眾的主人翁地位，還原人民主權的本來面目。“按照純粹的本質意義上的權力觀點，權力應該是全體成員共同擁有共同行使，并能真正體現社會成員的共同意志和共同利益的政治力量”⑤，“只有真正自下而上授予的權力，只有表達人民意志的權力，只有以某種得以表達的基本共識為基礎的權力，才是正當的權力”⑥。在民主政治下，國家的一切權力來自于人民，政府通過授權獲得管理國家和社會公共事務的權力。然而，就具體的實現機制而言，政府與公眾的關系往往體現為政府對公民的管理和控制，人民當家作主更多的是一種抽象意義或根本制度上的體現。要想扭轉這種局面，必須從講政治的高度認識到公眾參與社會管理的合法性、必要性，破除“官本位”，樹立“民本位”的思想。除了恪守“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，還應深刻認識到“權為民所授”、“權由民所用”。
　　而另一方面，隨著教育水準的提高和社會的進步，單純的物質增長現在已經無法滿足公民的需求了，中國式的公民社會開始催生，民眾主體意識逐漸覺醒，權利意識不斷高漲。他們不再盲目迷信公權力，而是越來越用批判的眼光看待社會管理的現狀，并懂得了依法“治官”、“治國”，從網絡評論上鋪天蓋地質疑、批評政府的聲音就可以看出，曾經一度流行的網絡語-“被代表”也凸顯了公眾對自我話語權的渴求。既然民眾表達了參與監督社會管理的強烈意愿，政府就應該順從民意，順勢而為，廣泛吸納公眾參與。公眾參與包括食品監管在內的社會管理的合法性、必要性由此可見一斑。
　　第二，公眾參與食品監管法律化、制度化。公民有權參與食品監管的每一個環節，如立法環節，每一項有關于食品安全的立法，都應廣泛吸納公眾參與，通過定期向社會公布立法規劃，就立法事項征詢社會公眾意見。要建立健全立法論證、聽證、評估機制，充分發揮聽證會、論證會、座談會的作用，廣泛征求社會公眾尤其是基層群眾的意見和建議，建立健全采納公眾意見的反饋機制，積極回應社會關切，切實增強公眾參與立法的實效。在執法環節，公眾可以根據民眾意愿啟動執法程序，如2013年5月廣州食藥局抽檢查處“鎘大米”，湖北緊鄰湖南，市場上也有諸多湖南大米，但監管機關由于種種原因不作為，此時公眾可以啟動抽檢執法程序；在執法現場，吸納公眾代表參加，深入執法現場，和執法官員一起行使執法權，踐行公眾對社會的管理權和對公權力機關的監督權。此外，健全公眾舉報制度、批評建議制度、反饋制度、獎勵制度、保密制度、救濟制度等。
　　食品監管地方保護主義導致食品監管無效率、低效率甚至負效率。這個問題不加以解決，我國食品安全問題頻發現狀將不會改變，由此引發的深刻社會問題將加劇目前已有的社會矛盾，一旦政府公信力跌破底線，勢必會遭遇更為棘手的危機，和諧社會將成為空談。單從法制健全方面解決這個問題是不夠的，必須上升到政治的高度加以重視才能最終解決。
　　（作者單位：武漢理工大學文法學院；本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“食品安全法律問題研究”的研究成果，項目編號：121413012）
　　【注釋】
　　①王靜：“從三鹿奶粉事件看社會成本問題”，《改革與開放》，2010年第18期。
　　②[美]邁克爾·p·托達羅：《經濟發展與第三世界》， 北京：中國經濟出版社，1994年，第179頁。
　　③[美]亨廷頓：《第三波-20世紀后期民主化浪潮》，上海三聯書店，1998年，第267頁。
　　④[美]漢密爾頓等著：《 聯邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務印書館，1980年，第2頁。
　　⑤[美]丹尼斯·朗：《權力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國社會科學出版社，2001年，第123頁。
　　⑥[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第46頁。
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