? 1998年以來，國家對安全生產監管體制進行了多次的改革與調整，確立并強化了各級安全監督管理部門作為負責安全生產綜合管理、履行國家安全生產監督管理職能機構的地位。根據這一定位，抓好安全生產的綜合監管是各級安全生產監督管理部門的重要職責。從理論上來說，這一定位的整體要求是明確的，但在現有的體制架構、工作格局、運行機制及機構設置條件下，僅僅依據這一定位的整體要求是難以有效地開展安全生產綜合監管工作的，因為這一定位的整體要求是粗線條、甚至是模糊的，對什么是綜合監管，哪些工作屬于綜合監管，如何進行綜合監管，綜合監管與政府領導、專項部門監管和企業管理的關系如何，綜合監管承擔什么樣的責任等一系列最為基本但又最需要回答的問題，并沒有給予明確的答案、準確的說法和清晰的界定，由此造成目前一些地方安全生產綜合監管工作中面臨的重重困難、種種矛盾和諸多棘手問題，甚至影響了安全生產工作的整體有效性。因此，全面、深刻地分析安全生產綜合監管中面臨的突出問題，既是解決這些問題的前提與基礎，也是安全生產監督管理部門面臨的重要任務之一。
??? 從理論與實踐結合的角度分析，當前安全生產綜合監管工作中面臨的突出問題主要有以下幾個方面：
??? 1、法律規定不具體，安全生產綜合監管工作缺乏可依據的基本規范。明確、具體的法律、法規規定是安全生產綜合監管工作得以順利開展的基本依據，《安全生產法》第九條規定“國務院負責安全生產監督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門依照本法，對本行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理。”除此之外，《安全生產法》中大量條款規定的則是“負有安全生產監督管理職責的部門”的職責，并沒有對綜合監督管理的內容作出明確的規定，也沒有就負責安全生產監督管理的部門與負有安全生產監督管理職責的部門之間的關系進行必要的界定。安全生產綜合監督管理工作管什么怎么管缺乏可操作的具體規范，綜合監管工作的內容及其成效也缺乏可行的參照要求和評價標準，由此引發了四個方面的問題：一是安全生產綜合監管工作無所適從，不知道綜合監管怎么干，不敢大膽開展工作，不敢大膽創新，縮手縮腳，害怕出錯，害怕承擔責任，甚至連一些屬于綜合監管部門應該抓的工作也不敢抓，工作打不開局面。二是安全生產綜合監管工作上消極對待、被動應付，坐等領導指示、坐等上級部署、坐等別的部門上門，對安全生工作中一些需要加以認真研究、解決的問題不是主動協調、聯系有關方面，采取有力措施加以解決或督促有關方面加以解決，而是遇到問題繞道走，碰到矛盾往上交，面對困難往外推。三是對安全生產綜合監管工作內涵、內容說不清、弄不明，抓到什么是什么，抓到多少是多少，對綜合監管全局工作的把握不準，對自己的做法是否符合要求心里沒數。四是在綜合監管工作上抓得太多、太廣、太散，什么都想抓，什么都想管，四面出擊，結果是“四面楚歌”，到處樹敵，出力不討好，部門有意見，領導有看法，非常辛苦但效果很差。
??? 2、職責范圍不明確，安全生產綜合監管工作缺乏應有的職責“邊界”。從機構的定位看，安全生產監督管理部門履行的安全生產綜合監督管理職責中的“綜合”，主要應體現在兩個方面，一是對轄區范圍內的安全生產工作進行全面的謀劃、部署、組織與實施；二是對各負有安全生產監督管理職責部門的安全生產工作進行指導、協調、檢查與監督。它與其他負有安全生產監督管理職責的部門在安全生產工作的職責層次上是有區別的，其職能運作的方式、手段及結果也是不同的。但安全生產法律法規并沒有明確劃定綜合監管工作的職能范圍，加之安全生產工作所涉及的地區多、部門多、單位多、人員多、環節多，涵蓋內容廣，影響因素復雜多樣與多變，工作任務繁重、壓力與責任巨大，不下決心、不花力氣、不費時間、不給投入是抓不好的，一些地方、部門對涉及安全生產的工作與責任總是想方設法往外推，雖然有“誰主管、誰負責”及“管生產(業務)必須管安全”等原則，但由于有些安全生產工作實際上很難非常清楚地界定和明確由某個具體的部門負責，作為安全生產綜合監督管理部門，各級安全生產監督管理機構最后總是成為此類工作及其責任的承擔與“兜底”者，綜合監管工作實際上處于一種無“邊界”、無界限的狀況。具體表現在：一是“安全生產綜合監管是個筐”。按照《安全生產法》的規定，安全生產監管部門負責處理、協調的應是生產經營單位安全生產方面的問題，自然災害、社會治安、意外傷害及公共安全方面而引發的事故或事件并不屬“安全生產”，應由相關的部門負責處理和解決，但在實踐中，不少地方認為只要涉及人身傷亡的，都是“安全生產”問題，都應由安全生產監督管理部門負責處理或協調，實際上將安全生產綜合監管變成個“筐”。二是“安全生產綜合監管是把槍”，安全生產常常涉及有關地方政府、相關部門和單位的利益和責任，工作中少不了要得罪一些部門及有關人員，不少部門、地方為了不得罪有關部門及其有關人員，便通過領導將一些自已可以協商解決的安全生產問題交由安全生產監督管理部門牽頭協調，有的地方將一些不直接屬于安全生產方面的問題如重大隱患整改資金的籌措等也交由安全生產監督管理部門協調，這一狀況常常讓安全生產監督管理部門陷入“左右為難”、“上下擠壓”和“兩頭受氣”的困境。三是“安全生產綜合監管部門是個‘危險’部門”。目前我國安全生產監管格局出現一個值得令人關注的新變化是，一些負有安全生產專項監管理職責的部門千方百計通過各種辦法和途徑，將一些不好管、危險程度高、發生事故概率大、監管責任大的職能交由安全生產監管部門承擔，這很可能使“安全生產，人人有責”變為“安全生產，一家有責”，使安全生產監管部門逐步成為“危險”部門及“責任”部門，這對于整個本來就十分薄弱的安全生產監管系統的穩定與發展是非常不利的，長此以往也必將使安全生產工作難以為繼。四是“安全生產綜合監管是機動部門”。由于安全生產綜合監管范圍不明確，各有關負有安全生產監管職責的部門在進行一些比較重大的專項工作安排時，常要安全生產監管理部門參加或聯合發文，安全生產監督管理部門承擔了不少屬于專項監管部門應承擔的具體工作，成為有關專項監管部門開展工作的補充和預備力量，一些真正該抓的工作卻沒有時間考慮，如有的地方安監部門經常和有關部門上路檢查道路交通及行車秩序等，“種了別人的田，荒了自己的地”。
??? 3、體制定位不清晰，安全生產綜合監管工作缺乏必要和有力的抓手。安全生產綜合監管這一范疇是隨著我國安全生產監督管理體制的不斷調整與改革提出來的，歷史上勞動行政部門曾作為綜合管理全國勞動安全衛生、礦山安全及鍋爐、壓力容器安全工作的部門，但其工作定位在“國家監察”這一層次、工作范圍集中于職業安全與健康這一領域，我們可以從安全生產監管體制的逐步演變過程清楚地看出這一點。1979年5月，當時的國家勞動總局召開勞動保護座談會，提出了加強安全生產法及建立安全生產監察制度的重要性及緊迫性。1982年2月，國務院相繼發布了《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》、《鍋爐壓力容器安全監察條例》，要求各級勞動部門設立相應的安全生產監察機構，執行安全生產國家監察制度。1983年5月，國務院在批轉原國家勞動人事部、國家經委及全國總工會《關于加強安全生產和勞動安全監察工作的報告》上要求勞動部門盡快建立并健全勞動安全監察制度。1988年，國務院辦公廳在印發原國家勞動部的“三定”方案中明確規定由勞動部實行國家監察職能，由此確立了國家監察、行政管理及群眾監督的體制格局。1993年國務院在《關于加強安全生產工作的通知》中進一步明確各級綜合管理國民經濟的部門和行業主管部門在管生產的同時必須管安全，基本確立了“企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督”的工作格局，以后又在這一格局上加入了“勞動者遵章守紀”的內容，當時的勞動部也曾就勞動安全監察的內容、方式、程序及安全生產監察員的職責等作出了具體和明確的規定。1998年后，隨著政府機構改革的推進，安全生產監管體制又進行了多次的調整，1998年安全生產綜合管理職能由勞動部門劃到經貿部門，國家經貿委負責綜合管理全國安全生產工作，行使安全生產監督管理職能。2000年12月組建由國家經貿委管理的國家安全生產監督管理局，2003年國家安全生產監督管理局調整為國務院直屬機構，作為全國安全生產綜合監督管理的部門，2004年1月，《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》明確提出要建立“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作格局。從上述的演變過程可以看出，安全生產監督管理部門在安全生產工作中處于“國家監察”的層次與定位最為清晰、也最為準確，而現有的安全生產工作格局所提的“部門依法監管”，在理論上并沒有體現出綜合監管應有的層次與定位，在實踐中會被理解為安全生產監督管理部門與其他負有安全生產監管職責的專項部門是處在同一層次和平面上開展工作的，在對下級政府及同一級專項監管部門的安全生產工作進行指導、檢查和督促時，以安全生產監督管理部門的名義就可能行不通，必須用政府安委會或政府安辦的名義。因而，在現有的體制下，安全生產監督管理部門行使綜合監管職能的主體、方式及程度仍然缺乏一個有效的突破口和有力的“抓手”。此外，作為安全生產綜合監管的部門本身又承擔了礦山、危險化學品及部分工礦商貿企業安全生產的直接監管，這種集裁判員、運動員和教練員角色與功能于一體的職能配置，難以真正保證和體現綜合監管的超脫、公正與中立，這也是安全生產工作整體上難以有效推動與突破的深層次原因之一。
??? 4、權責運行不對稱，安全生產綜合監管工作缺乏必要的權威性。安全生產綜合監管工作從其立足點來說，主要體現為運用法律法規賦予的權力和適當的方式，對有關政府及其部門、生產經營單位貫徹執行國家安全生產方針政策、法律法規及履行安全生產法定職責情況進行的指導協調與監督檢查，具有一定的強制性和權威性。由于安全生產綜合監督管具有明顯的復雜性，工作難度較大，因而從權力配置與運行的角度看，保證綜合監管主體有效行使安全生產綜合監管職能的基本前提是使其擁有相應及足夠的權力，這一權力表現為其機構具備一定的規格并擁有與之相匹配的職權。而現實的情況是，全國安全生產監管系統自形成以來，權力配置與其所負責任不對稱的問題就一直相當突出。一是安全生產綜合監管機構相對較低的規格及地位與其承擔的繁重的安全生產綜合監管職能之間的矛盾日益凸顯。目前國家安全生產監督管理局仍然是副部級單位，但經常要牽頭協調、指導、檢查、督促眾多正部級的部門和各省(直轄市、自治區)的安全生產工作，其權威性顯然不夠。雖然機構的規格并不就直接等于機構的權威性，但沒有一定規格的機構其權威性肯定有限。全國還有近三分之一的省(自治區、直轄市)安全生產監督管理機構規格比同級政府的有關部門或單位低半格，還有一部分仍是政府部門管理的二級機構，在安全生產工作任務最為繁重的市、縣這兩級，安全生產監管機構大部分還比同級政府的部門或單位低半格，大部分還是政府部門管理的二級機構。二是安全生產監督管理部門責任范圍相對較大與其職權相對較小之間的矛盾較為突出。目前，安全生產監督管理部門涉及的工作范圍除了安全生產領域外，還有眾多的公共安全領域，不管是生產安全的事故，還是公共安全的事故，甚至是意外事故與非生產安全事故，一些地方的領導都要求安全生產監督管理部門的有關負責人必須趕到事故或事件現場。全國還有不少地方在進行事故的責任追究時，不管什么類別的事故，安全生產監督管理部門的有關負責人都“榜上有名”，理由是安全生產監督管理部門負責安全生產的綜合監管，出現了“誰管安全生產綜合監管誰有責任、誰‘倒霉’”的現象，使安全生產監督管理部門陷入權力小責任大、無權有責或有限職權負無限責任的不合理狀況。三是從業或履職風險相對較高與其待遇相對偏低的矛盾，特別是隨著煙花爆竹、危險化學品、職業場所衛生監督檢查等危險性大、發生事故概率較高的職能逐步從其他部門移交安全生產監管部門后，以現有的綜合監管工作條件，安全監督管理部門工作人員的履職風險非正常增加，大大高于其他部門，也高于全社會的平均水平，但待遇和工作條件卻沒有因其承擔風險與責任的加大而相應有所提高和改善。
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5、力量配置不適應，安全生產綜合監管工作缺少必要的支撐條件。安全生產監管系統形成以來，其力量雖逐步有所增加，但遠遠適應不了安全生產綜合監管工作范圍擴大和工作量增加的需要，最為突出的表現在四個方面：一是人員數量不足的問題相當突出。從全國情況看，安全生產監督管理機構的人員配置自上而下呈倒三角形、逐級衰減的狀況，在地(市)、縣(市、區)兩級安全生產監管機構力量十分薄弱，由于安全生產監督管理部門又直接承擔礦山、危險化學品安全的直接監管，而這部分對于安監部門來說所承擔的監管責任又較為直接和較大，必然要投入相對較多的力量加以保障，投入面上協調、直接從事綜合監管工作的人員則少之又少，在一些地(市)從事綜合監管的人員只有1-2人，縣級安監機構中從事綜合監管的人員還不到1人，人員的嚴重不足是直接導致一些綜合監管工作難以及時到位和保持應有力度的主要原因。二是人員總體結構亟待改善、總體素質有待提高。目前各級尤其是市、縣兩級安全生監督管理部門中相當部分沒有獨立的人事權，法律、建筑、化工、交通、礦山、機械及綜合方面等急需的人才又不太大愿意到安全生產監督管理部門來工作，所配的人員有相當部分并不適應安全生監管工作的需要，相當部分人員對安全生產有關法律法規，對綜合監管范圍內行業或領域的基本情況及相關規定和相關知識、對進行綜合監督管理工作應把握的角度、內容及方式，對組織事故調查處理的相關規定、程序及應有的技巧等還不夠了解和熟悉，難以發揮綜合監管工作應有的作用和效果，這也在一定程度上影響了安全生產綜合監管工作的權威性。三是安全生產綜合監管的日常工作條件較差。受多方面因素影響，現有各級安全生產監督管理部門日常工作經費總體不足，相當部門縣級安全生產監督管理機構沒有足夠的辦公場所，沒有交通工具，沒有錄相、照相設備、傳真通訊設備等，個別地方安全生產監管機構的有關人員在接到事故報告后只能騎摩托車或乘出租車趕到事故現場等，安全生產綜合監督管理的效能受到很大影響。四是安全生產綜合監管還缺乏有力的技術支撐和中介服務體系。安全生產監督管理部門現有所從事的工作中有相當部分諸如安全生產培訓、技術服務、政策咨詢、相關的檢驗檢測及有關審核項目中的一些技術性、事務性內容，可以交由技術支撐機構或中介服務機構承擔，但安全生產的技術支撐體系和中介服務體系建設剛剛處于起步階段，尤其是中介機構數量不足、個別中介機構違規從業、壟斷業務、收費過高、服務水平及質量低下等問題還較為突出，還無法真正成為安全生產綜合監管工作的有力幫手和有效的支撐工具，在一定程度上分散了安全生產監督管理部門的時間和精力。