第二十一條：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全保障，對(duì)涉及危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存、裝卸、運(yùn)輸?shù)奈锪鲌@區(qū)、集中停車區(qū)域，以及高速公路服務(wù)區(qū)的加油站、加氣站等進(jìn)行規(guī)劃。

【解讀】

第二十一條是本法關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃管理的專門條款。它在第十六條確立危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲(chǔ)存統(tǒng)籌規(guī)劃、第二十條明確化工園區(qū)與敏感目標(biāo)安全距離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將規(guī)劃管控延伸至危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸環(huán)節(jié)的配套設(shè)施領(lǐng)域。這一條款的確立，標(biāo)志著我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的空間規(guī)劃體系從“生產(chǎn)儲(chǔ)存環(huán)節(jié)”拓展至“運(yùn)輸配套環(huán)節(jié)”，構(gòu)建起覆蓋危險(xiǎn)化學(xué)品全生命周期的空間規(guī)劃管控網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了立法者對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的高度重視和對(duì)“從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)”原則的全面落實(shí)。

從立法背景來(lái)看，危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期被忽視。隨著我國(guó)化工產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和物流業(yè)快速發(fā)展，危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸量持續(xù)增長(zhǎng)，運(yùn)輸車輛在物流園區(qū)、集中停車區(qū)域以及高速公路服務(wù)區(qū)等場(chǎng)所的集聚效應(yīng)日益明顯。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，這些運(yùn)輸配套設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)缺乏專門的安全規(guī)范。實(shí)踐中，部分物流園區(qū)緊鄰居民區(qū)或人員密集場(chǎng)所，集中停車區(qū)域安全間距不足、消防設(shè)施缺失，高速公路服務(wù)區(qū)加油站、加氣站與餐飲、住宿等人員密集服務(wù)設(shè)施混雜布置，一旦發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、火災(zāi)或爆炸事故，極易造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。運(yùn)輸車輛違規(guī)停放、聚集停靠引發(fā)的安全事故時(shí)有發(fā)生，暴露出運(yùn)輸配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)性缺陷。本條正是針對(duì)這一突出問(wèn)題，將運(yùn)輸配套設(shè)施的規(guī)劃要求上升為地方政府的法定義務(wù)。

本條的規(guī)范結(jié)構(gòu)包含三個(gè)關(guān)鍵要素。第一是責(zé)任主體——“縣級(jí)以上地方人民政府”。這一規(guī)定將運(yùn)輸配套設(shè)施規(guī)劃的組織實(shí)施責(zé)任明確賦予地方各級(jí)政府，體現(xiàn)了“屬地管理”原則在危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全領(lǐng)域的延伸。與化工園區(qū)由省級(jí)政府認(rèn)定管理不同，運(yùn)輸配套設(shè)施分布廣泛，涉及市、縣各級(jí)政府，因此本條的義務(wù)主體涵蓋了縣級(jí)以上所有層級(jí)的地方政府。第二是規(guī)劃對(duì)象——“涉及危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存、裝卸、運(yùn)輸?shù)奈锪鲌@區(qū)、集中停車區(qū)域，以及高速公路服務(wù)區(qū)的加油站、加氣站等”。這一列舉明確了需要重點(diǎn)規(guī)劃管控的三類設(shè)施：一是物流園區(qū)，即承擔(dān)危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存、裝卸、轉(zhuǎn)運(yùn)功能的綜合性物流基地；二是集中停車區(qū)域，即危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛集中停放、休息的專用或兼用場(chǎng)所；三是高速公路服務(wù)區(qū)的加油站、加氣站。這三類設(shè)施的共同特點(diǎn)是危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛密集停留、風(fēng)險(xiǎn)高度集中，且與人員活動(dòng)區(qū)域存在交叉。第三是行為要求——“加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全保障，對(duì)……進(jìn)行規(guī)劃”。這里的“規(guī)劃”具有雙重內(nèi)涵：一方面是空間布局規(guī)劃，要求地方政府在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，合理確定上述設(shè)施的選址布局，確保其與居住區(qū)、人員密集場(chǎng)所、重要設(shè)施等保持符合安全要求的距離；另一方面是安全設(shè)施規(guī)劃，要求在上述設(shè)施建設(shè)時(shí)同步規(guī)劃配套的安全設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施和消防設(shè)施。

從法理角度分析，第二十一條體現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”和“源頭治理”兩大原則在運(yùn)輸配套設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用。長(zhǎng)期以來(lái)，危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理側(cè)重于生產(chǎn)儲(chǔ)存企業(yè)的準(zhǔn)入和運(yùn)輸車輛的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，而對(duì)運(yùn)輸車輛停靠、裝卸、補(bǔ)能等靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)缺乏有效管控。本條通過(guò)規(guī)劃手段，將風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)口前移至設(shè)施規(guī)劃階段——在設(shè)施建設(shè)之前就通過(guò)科學(xué)規(guī)劃消除或降低風(fēng)險(xiǎn)，避免了“先建后改”“建后難改”的被動(dòng)局面。同時(shí)，本條也體現(xiàn)了“全生命周期管理”理念的深化——危險(xiǎn)化學(xué)品的安全風(fēng)險(xiǎn)不僅存在于生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，也存在于運(yùn)輸過(guò)程中各配套節(jié)點(diǎn)，只有將這些節(jié)點(diǎn)納入統(tǒng)一規(guī)劃管控，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品流動(dòng)過(guò)程的閉環(huán)監(jiān)管。

第二十一條與本法其他條款形成緊密的規(guī)范體系。它與第七條第五款關(guān)于交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸安全監(jiān)督管理的規(guī)定相銜接——交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)運(yùn)輸過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，本條則從規(guī)劃層面為運(yùn)輸安全管理提供基礎(chǔ)設(shè)施保障。它與第十六條關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲(chǔ)存統(tǒng)籌規(guī)劃的規(guī)定相呼應(yīng)，共同構(gòu)建起覆蓋“固定源”與“流動(dòng)源”的空間規(guī)劃管控網(wǎng)絡(luò)。它與第二十條關(guān)于化工園區(qū)安全距離的規(guī)定在立法理念上一脈相承——都是通過(guò)規(guī)劃手段確保高風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施與敏感目標(biāo)之間的安全距離。此外，本條為縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)定了一項(xiàng)積極的規(guī)劃義務(wù)，與本條相配套，地方政府需要制定或完善相關(guān)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，將危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸配套設(shè)施納入國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理。

從制度創(chuàng)新角度，本條填補(bǔ)了我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全管理的立法空白。在《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》中，運(yùn)輸安全管理的重點(diǎn)在于運(yùn)輸企業(yè)的資質(zhì)許可、駕駛?cè)藛T的資格認(rèn)定和運(yùn)輸過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，而對(duì)運(yùn)輸配套設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)缺乏專門規(guī)定。本法第二十一條將物流園區(qū)、集中停車區(qū)域、高速公路服務(wù)區(qū)加油站加氣站等運(yùn)輸配套設(shè)施納入法定規(guī)劃范圍，實(shí)現(xiàn)了從“管人管車”到“管點(diǎn)管面”的延伸，是危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全管理制度的重要完善。

綜上所述，第二十一條通過(guò)對(duì)運(yùn)輸配套設(shè)施規(guī)劃管理的系統(tǒng)規(guī)定，將危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的視野從生產(chǎn)儲(chǔ)存環(huán)節(jié)延伸至運(yùn)輸配套環(huán)節(jié)，構(gòu)建起更加完整、嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)。這一制度的有效實(shí)施，將從根本上改變化工物流基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃缺失、布局失序的被動(dòng)局面，為防范化解危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸環(huán)節(jié)重大安全風(fēng)險(xiǎn)、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和公共安全提供堅(jiān)實(shí)的規(guī)劃保障。